努力探索发展中地区环境保护新途径——张波厅长在环保部生态环保重点工作创新大讨论上的发言

努力探索发展中地区环境保护新途径

2015年10月20日

和全国许多地方一样，山东正处于工业化、城镇化快速推进的历史阶段，经济结构偏重，污染物排放的新增压力比较大，而且排放总量位居全国前列。在经济社会转型发展的关键时期，如何既改善环境质量、确保环境安全，又促进经济发展和社会稳定，环保部门面临重要考验。为此，我们从山东实际出发，作了一些初步探索。

一、以环境标准倒逼污染行业转型升级。早在2003年，山东就从污染最为严重的造纸行业入手，编制实施了一系列分阶段逐步加严的水污染物排放标准，用8年时间，完成了从行业性排放标准向流域性排放标准的过渡。确定企业的排放标准不是依据它属于哪个行业，而是依据它处于流域的什么位置，这样就实际上取消了高污染行业的“排污特权”。目前，山东制浆造纸企业由2002年的200多家减少为十几家，但行业规模增加2倍多，利税增加近4倍，COD排放量却减少了88%，实现了环境保护和经济社会发展的双赢。为治理大气污染，2013年我们又发布了面向2020年逐步加严的区域性大气污染物排放标准。两年来，标准的引导作用初步显现。一大批企业直接按照2020年标准限值实施提标改造，部分企业通过升级换代，在治污的过程中显著提高了行业竞争力。

二、精心构建“治用保”流域治污体系。为了有效解决流域污染问题，我们逐步探索了“治用保”系统推进的流域治污新路子，所谓“治”，就是实施全过程污染防治，引导和督促排污单位达到常见鱼类稳定生长的治污水平。所谓“用”，就是因地制宜建设企业和区域再生水循环利用体系，努力减少废水排放。所谓“保”，就是大力建设人工湿地水质净化工程，积极开展生态保护，努力提升流域环境承载力。“治用保”体系在南四湖流域取得经验后上升为省政府治污策略并在全省推广。从2003年起，山东省已连续12年实现水环境质量持续改善，省控重点污染河流全部恢复鱼类生长，南水北调干线稳定达到三类水质要求，全省水环境质量总体达到1985年以前的水平。

三、有序推进环保违规项目清理整顿。由于历史等多方面原因，山东各地普遍存在一些环保违规建设项目，这些违规项目没有经过环境影响评价和法定程序，对全省环境安全和市场秩序造成了不利影响。与此同时，部分违规项目生产技术先进，符合国家产业政策和环境管理要求，由于手续不完备，影响了企业健康发展。为妥善化解历史遗留问题，2014年10月以来，我省开展了环保违规项目清理整顿工作。在摸清底数的基础上，省政府印发了《山东省清理整顿环保违规建设项目工作方案》，对清查出的7019个环保违规项目，按照“淘汰一批、规范一批、完善一批”的思路有序开展清理整顿。截至今年9月底，全省已有1335个项目完成整改，占违规项目总数的20%，整顿工作预计于2016年底前全部完成。

四、探索开展环境监测管理体制机制改革。为夯实环境监测数据质量，2011年，我们选择三个设区城市开展了环境空气监测管理体制机制改革试点，2012年推广到全省。体制改革的要点是省级环保部门直接负责设区城市空气质量的监测管理。机制改革的要点是“监测设备有偿转让，专业队伍运营维护，专业机构移动比对，环保部门质控考核，政府购买合格数据”。为了确保数据质量，还进一步建立了“运营公司内部质控，比对公司移动比对，省级环保管理考核，市级环保定期互查以及公众参与监督”的“4+1”监督模式。改变过去“考核谁、谁监测”为“谁考核、谁监测”，从体制上有效避免了可能的行政干预。目前全省空气站设备运行率和数据准确率均达到90%以上，监测数据的社会公信力显著提升。

五、探索建立环境监管长效机制。一是探索建立上下结合的独立调查工作机制。省环保厅每月召开环境形势分析会，确定突出环境问题。省环境监察机构以问题为导向，独立开展调查。调查结束后，以座谈会形式向当地政府和部门通报情况，一般案件移交地方处理，重点案件由省环保厅挂牌督办，并适时组织后督察。上下结合的独立调查机制既充分尊重了属地管理，又发挥了省级督导作用，有效促进了突出环境问题的解决。二是探索建立部门联动的环保专项行动机制。省政府统一组织环保专项行动，相关部门按照各自环境管理职责开展工作检查，环保部门负责综合协调和督办落实。检查结束后，省政府专门听取各部门检查情况汇报，研究处理意见并印发通报。这一做法有效解决了长期以来部门间各自为政、用力不平衡的问题，使环保部门较好地从“单打独斗”的困境中解脱出来。三是探索建立区域共治的联动执法机制。组织全省边界相邻地区签订环境执法联动协议，按照“轮流坐庄、定期会商；交互监察、联合执法；属地管理、信息共享；上级督办、务求实效”的工作思路，建立了行政边界区域环境执法联动工作机制，初步实现了边界区域污染联防联控、齐抓共管的良好局面。四是探索建立环境行政执法与刑事司法衔接机制。省委政法委组织建立了政法机关服务保障环保工作联席会议制度，省法院出台进一步加强环境资源审判工作的意见，省检察院、公安厅、环保厅建立移送环境违法违纪案件机制，全省环保公安部门建立完善了联勤联动执法机制。2015年前三季度, 全省环保系统累计行政处罚案件5745起，处罚金额达27358.6万元。按日处罚34起，金额达3184.8万元，查封扣押196起，限产停产215件，向公安机关移送环境污染拘留案件230起，移送污染犯罪案件128起。五是探索建立广泛参与、良性互动的公众参与机制。按照“公众监督把阴暗面亮出来；政府顺应民意认真整治；整治效果依然接受公众监督”的工作思路，建立了省市县三级环保微博工作体系，健全公众投诉、信访、舆情和环保执法联动机制，开展污染“随手拍”和“环境监测开放日”等公众参与活动，规范和公开排污口环境信息，启动“晒企业治污、晒环保监管”的“山东双晒”活动，初步形成社会各界广泛参与、良性互动的大环保格局。

最后，提两点建议：一是组织编制面向基层环保队伍的培训大纲和培训教材。在常规渠道的基础上，建立网上培训平台和培训激励政策。定期开展全国性环境监管技术大比武，着力提高基层环保队伍的职业化水平。二是设立“环境管理创新奖”，大张旗鼓地鼓励基层创新，推广创新成果，把顶层设计和基层创新有机结合起来，推动我国环境管理顺利转型。